宋楓 蘭梓藝 中國人民大學應用經濟學院

2024年，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，明確提出要“聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”“深化能源管理體制改革，建設全國統一電力市場”，為我國電力市場改革和發展指明了方向。

構建全國統一電力市場是一項復雜的系統工程，需要以更加公平統一、有力有效的監管為保障。電力市場既包含自然壟斷環節，也涵蓋競爭性環節，因此監管邏輯必須加以區分：在“中間”的輸配電等自然壟斷環節，強調科學監管和有效調控;在“兩頭”的發電和售電等競爭性環節，強調以市場化機制為導向，切實維護公平有序的市場環境。2025年7月，國家發展改革委、市場監管總局就《中華人民共和國價格法修正草案(征求意見稿)》向社會公開征求意見。此次修訂進一步明確不正當價格行為認定標準，完善價格串通、哄抬價格、價格歧視等不正當價格行為認定標準，突顯健全監管制度的重要性。2025年8月，市場監管總局發布《關于公用事業領域的反壟斷指南(征求意見稿)》，強調在供水、供電、供氣等公用事業領域強化反壟斷監管，重點強化自然壟斷環節監管，保護公用事業領域公平競爭市場秩序。

加強電力市場監管工作對于規范市場主體行為、維護公平競爭環境、引導資源優化配置具有十分重要的現實意義，同時也是加快建設全國統一電力市場不可或缺的制度保障。本文將從發電、輸電、售電三個環節展開分析，深入探討全國統一電力市場建設過程中所面臨的監管挑戰，并提出相應建議。

01全國統一電力市場視角下的監管挑戰

(一)發電環節

第一，部分地區發電側市場集中度較高，可能影響競爭性電力價格的形成，導致潛在的配置效率損失。競爭性是市場有效發揮作用的先決條件，而電力行業往往呈現高市場集中度的特征。部分地區發電側市場集中度較高，國有企業和地方性龍頭企業擁有較高的份額，這為其行使潛在市場勢力或合謀提供了前提條件。在高集中度的行業結構下，市場主體具備較強的潛在操縱空間，容易通過持留出力、串通報價等方式行使市場勢力，導致價格偏離競爭性水平。此外，隨著新能源裝機容量快速增長，其間歇性、波動性與隨機性增加了電力系統供需平衡的調節難度，可能進一步強化部分市場主體行使市場勢力的空間。

第二，全國統一電力市場是多層次的電力市場體系，不同層級市場的市場框架、市場規則、交易品種等之間存在較大差異，為市場主體提供了套利機會。我國已基本形成了跨省跨區市場和省級/區域市場協同運作的電力市場體系，但市場間仍存在一定程度的交易壁壘。這種市場規則體系的不完整和不統一不僅增加了市場銜接與協調的難度，也可能為市場主體創造了可利用的套利空間。更為重要的是，這還可能固化部分主體的既得利益，進而轉化為對建設全國統一電力市場的阻力。

第三，構建統一規范的信息披露體系是全國統一電力市場建設的重要任務，但現行機制在內容全面性、范圍對稱性與應用便利性等方面有待完善。首先，電網規劃、線路運行及現貨市場出清依據等關鍵數據在披露的充分性和及時性上有待加強，影響了市場主體對價格形成機制的復現能力，也降低了價格信號的透明度。其次，披露范圍存在一定的不均衡性，跨省數據及潛在進入者所需信息的可得性相對有限，不利于資源跨區配置與理性投資判斷，在一定程度上制約了全國統一電力市場優化配置功能的發揮。此外，披露方式的便捷性有待提升，當前信息分散于多平臺、標準不統一，且受制于安全架構約束，增加了市場主體整合利用信息的難度，進而影響決策效率與監管成效。

(二)輸電環節

首先，輸電通道容量的合理分配是電力資源大范圍優化配置的重要前提，但現行機制在兼顧效率與公平方面仍存在不足。促進電力資源的余缺互濟和優化配置是建設全國統一電力市場的重要目標，輸電通道的重要性日益凸顯。然而，當前輸電通道容量的分配機制仍存在行政分配與市場化分配并行和規則透明度不足等問題，跨省跨區交易可能由于物理通道約束而受到制約。此外，在保障送受端之間的交易優先使用的情況下，部分輸電通道的富余能力閑置，由于缺乏有效再分配機制而未能得到充分利用，通道利用效率未能充分發揮。

其次，輸電價格的合理形成對于促進跨省跨區電力交易至關重要，但現行輸電價格體系存在組織制度不協調和價格機制不適應等問題。電網投資管理權限與輸配電價定價權限在不同層級政府之間存在錯配，省級能源主管部門核準的大型輸電項目需由中央部門定價，這在提高審慎性的同時也增加了監管的協調成本。與此同時，在新能源跨省區送電比重不斷上升的背景下，單一電量電價機制的局限性逐漸顯現，既增加清算復雜性并削弱收入預測的穩定性，又易加劇送受兩端電價“倒掛”，阻礙電力資源的優化配置。

此外，輸電投資與成本監管的復雜性不斷提高，亟需在約束與激勵之間實現動態平衡。當前輸配電價監管體系建設已取得積極進展，在規范電網投資行為、優化資源配置方面發揮了重要作用，有效提升了投資和運營效率。但隨著新型電力系統建設加快，大規模新能源接入與儲能設施布局不斷推進，輸電資產在壽命周期和成本回收方式上呈現多樣化特征，投資合理性和成本有效性確認難度加大，增加了監管不確定性。事實上，各國輸配電價監管都面臨成本約束和有效激勵之間權衡的挑戰。由于我國城鄉、地區發展不均衡，傳統上存在用戶間和地區間的交叉補貼，電力市場化改革需要理順輸配電價機制，逐步解決交叉補貼問題，以提升價格信號準確性和資源配置效率。

(三)零售環節

售電市場中嚴重的信息不對稱成為影響價格傳導與公平交易的主要障礙。多數用戶缺乏對市場政策、價格機制和交易規則的系統理解，難以獨立判斷復雜購電模式，部分甚至將賬戶全權交由售電公司操作，缺乏必要的監督能力。隨著發電側市場化改革持續推進與資源配置效率提升，批發電價逐步下降，理論上應通過零售環節傳導至終端用戶。然而，部分售電公司往往借助信息優勢截留降價收益，這種結構性不對稱將阻滯價格信號傳遞，影響改革紅利釋放。

當前售電環節在合同簽訂、履約執行及中介服務等方面存在制度約束不足與執法標準不明晰的問題。部分售電公司在競標階段以低價贏得合同，卻在履約時抬高電價，由于用戶在電價上漲時調整用能結構或更換供應商的能力有限，往往在交易截止前缺乏替代選擇而被動承擔損失。同時，隨著零售側改革推進，大量依靠撮合收取傭金的“居間代理”涌現，其在交易中存在報價不透明、限制選擇等行為，不僅推高終端電價，還轉嫁經營風險，進一步加劇合同不確定性，損害市場信任基礎與長期穩定性。

零售市場監管在職能分工、風險分級和執法閉環等方面存在不足，監管治理效能受限。在實踐中，市場糾紛多依賴交易機構協調，若協調無果，只能訴諸司法，易導致監管真空。現有信用評價等工具效力有限，難以支撐有效的分級分類監管。為彌補不足，多地引入零售限價等行政干預措施，例如，浙江設定封頂條款并引入風險預警，青海針對套餐類型建立限價框架，陜西探索超額收益分享機制。這類措施在市場尚不完善階段有助于遏制投機、穩定預期，但長期依賴這類措施可能阻斷成本信號傳導，壓縮利潤空間并誘發售電公司集中退市。如何在風險防范與市場活力之間實現平衡，成為零售市場監管亟須破解的關鍵問題。

02全國統一電力市場視角下加強監管的思考與建議

第一，加強市場頂層設計，統籌推進規則統一。全國統一電力市場建設是全國統一大市場的組成部分，應按照“五統一、一開放”的基本要求推進。具體而言，要統一市場基礎制度，健全電力交易規則與信息披露標準;統一市場基礎設施，暢通跨省跨區輸電通道;統一政府行為尺度，規范地方政策邊界;統一市場監管執法，建立透明一致的監管體系;統一要素資源市場，促進電力自由流動與高效配置。同時，堅持對內對外開放聯通，推動國內跨省區電力交易與國際綠色合作互動，實現全國統一電力市場的高質量發展。

第二，完善市場監管體系，保障公平有序競爭。全國統一電力市場亟須健全系統化的監管框架，確保市場秩序與公平競爭。一方面，構建系統性的市場監管框架，明確市場力行為的定義、識別方法和監管措施，建立覆蓋市場份額、行為和結果的綜合監測體系。另一方面，健全市場信息披露機制，監管部門應做到厘清披露邊界，明確披露內容，對齊披露范圍，優化披露方式，對關鍵監管參數、識別測試方法及市場出清依據等關鍵信息進行脫敏披露，強化外部監督。需要強調的是，市場監管并不等于價格限制。雖然限價措施在一定程度上能夠抑制市場力的濫用、降低價格波動風險，但過窄的限價區間會削弱電價的資源配置信號作用，不利于市場效率的提升。

第三，深化輸電價格改革，抓好電網運營監管。輸電環節的核心在于建立兼顧效率和公平的定價與監管機制。在定價模式方面，推進跨省跨區輸電價格機制改革，推動輸電價格形成機制由單一電量電價向兩部制或單一容量電價轉變。在激勵監管方面，在成本約束基礎上引入績效評價，尋求成本回收與激勵創新之間的動態平衡。在公平開放方面，加強電網公平開放監管，提升輸電容量分配規則透明度，防止企業利用壟斷優勢延伸至競爭性環節。

第四，規范零售交易行為，健全風險防控機制。零售市場監管應著力緩解信息不對稱，保障價格信號有效傳導。監管部門應加強合同與履約規范建設，推動信息公開，提升用戶對不同售電方案的可比性，從而增強市場競爭。同時，應完善信用與風險管理機制，形成及時有效的糾紛處理渠道，維護市場秩序。在價格管制方面，零售市場的限價等行政措施可在市場尚不完善階段發揮穩定作用，但應明確其階段性定位，避免長期依賴，以免削弱市場活力和競爭效率。

第五，加強監管能力建設，著力提升監管質效。首先，通過立法進一步明確監管機構的權責邊界，避免權力交叉與職責不清，確保監管的獨立性和規范性。同時，要強化跨部門協同，建立常態化的聯合檢查、信息共享和線索移交機制，提升執法合力。其次，在執行層面，應完善執法程序和透明度，健全全過程記錄與公示制度，增強監管的權威性與公信力，逐步實現電力監管的法治化、協同化與精細化。