法律政策在美國電力市場發展中的作用及相關啟示

2019-08-16 14:21:32 大云網　點擊量：評論 (0)

摘要電力市場化進程的深入，使得電力市場競爭加劇，必將帶來不同市場主體之間的新關系、新問題，需要相應的法律體系鞏固、規范市場的運行。

摘要

電力市場化進程的深入，使得電力市場競爭加劇，必將帶來不同市場主體之間的新關系、新問題，需要相應的法律體系鞏固、規范市場的運行。本文結合美國電力市場化進程，分析不同市場階段立法情況，以關鍵法律及法令、電力市場架構及具體電力市場規則為研究對象，剖析電力市場發展與法律體系構建之間的關聯關系。論文結合中國電力市場化改革，提出電力市場法律體系構建的相關啟示與建議。

（來源：微信公眾號“電力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：田偉曹陽）

概述

電力作為一個傳統的行業，電力公司已經形成一種垂直型整合體：從發電、輸電、配電直到為用戶提供服務。從世界范圍內來看，電力公用事業公司都處于一種自然壟斷的地位，這種現象已持續了將近百年。美國自20世紀八九十年代開始開展電力市場改革，是世界上較早進行電力體制改革的國家之一，其核心內容是把傳統的“發-輸-配-售-用”統一管理的生產過程分開，將承擔一體化管理的地區壟斷性電力公司進行重組，在發電和零售環節放松管制，鼓勵競爭，而在輸配電壟斷環節加強監管，并建立了相應的法律體系。

中國正在進行電力市場化改革，引入售電商等新的市場主體，使得電力市場競爭加劇。新市場主體的引入和市場競爭的加劇，帶來了不同市場主體之問的新關系、新問題，需要相應的法律體系保障市場穩定發展和有序運營。但中國電力市場相關的法律體系尚未健全，無法適應電力市場化改革的要求。本文在分析美國電力市場化進程中關鍵性法律、法令對市場規則制定的影響，剖析電力市場發展與法律體系構建之間的關聯關系，借鑒美國電力市場改革經驗，結合中國電力市場改革現狀及趨勢，提出電力市場法律體系構建的相關建議。

美國電力市場法律體系

法律體系架構

重視并發揮立法和法案的作用，是美國電力市場建設與發展進程中的鮮明特點之一。在美國，電力行業受到國會、聯邦、州和地方政府的政策、法令和規則的管制，如圖1。聯邦、州和地方議會通過立法形式來形成國家、州或地方的能源政策，來指導能源的發展的目標和相關資金及措施。聯邦、州和地方的行政部門則通過制定的命令、規程、規則等來引導和管制能源行業的發展和運行。通過聯邦和州層級的能源政策、法令，逐步確立電力市場的發展方向、運營模式、市場機制、監管方式等。

電力市場相關的重要法律/法令

保證國家能源安全、實現能源獨立幾十年來始終是美國能源政策的重要議題之一，與電力監管、電力市場的能源政策法案可以追溯至上世紀20年代，并隨著能源、經濟環境的變化，能源政策也發生著相應的變化。在美國聯邦政府頒布的相關能源政策法案中，NEA78 ,EPAct92是美國電力市場的里程碑，分別標志著市場化改革的開始和進入快速發展期。

國家能源法案（NEA78），鼓勵建立非公用事業電力生產商的電力市場。

國家能源政策法案(（EPAct92），原則上同意開放電力輸送領域，允許非公用電力公司進入電網，在公開市場銷售電力。

國家能源政策法案（EPAct 2005），重申了對于批發電力市場競爭的承諾，賦予FERC更多職責與權力。

能源政策法案僅僅是指出了美國電力市場化改革的大方向，市場改革的具體舉措還是由FERC代表聯邦政府進行落實。FERC是美國政府的獨立機構，其前身是成立于1920年的聯邦電力委員會，1977年被更名為FERC，并保留了其獨立的監管地位。從電力市場的角度來說，FERC主要負責監管各州的電力批發市場和州際間的電力傳輸，制定受監管能源公司的會計和財務報告規則以及行為準則；負責電力市場監控和調查，對人為操縱市場價格的行為和內部交易進行處罰。

在美國電力市場化的改革進程中，FERC發布了一系列與電力市場相關的命令，累計發布近400項相關命令，有效促進和規范了市場競爭，消除輸電服務的不正當歧視，排除進入批發電力市場的壁壘，增加市場的透明度。

美國各州在其管轄范圍內有自己的有關開采、開發和使用能源資源的政策，規定和條例。監管各種能源機構和各州的監管要求的機構因州而異。每個州都有自己的部門/部門/機構，為公民提供安全、可持續、可靠和價格合理的能源，一般為州公用事業委員會（State Public Utility Commission，SPUC），不同州SPUC的職責大致相似，一般主要負責配電業務、電力零售、電力應急管理和發放電網建設許可等，確保以合理的費率向消費者提供安全可靠的公用事業服務。

美國典型電力市場規則

由于美國各州在聯邦法律體系框架下，可以根據本州實際開展電力市場詳細規則的設計，因此，在美國存在多種電力市場形式。本文選取PJM為典型性市場開展市場規則的分析。

PJM電力市場架構

美國東部電力市場——PJM(比西法尼亞、新澤西和馬里蘭三州互聯系統)成立于1927年，于1997年成為ISO，是北美地區最大的互聯電力系統，也是美國最具代表性的ISO/RTO。

PJM市場所覆蓋各州電力公司將發、輸、配、供各環節進行功能性分離，把輸電系統分離交給獨立系統運營商（ISO）管理，產權仍歸公司。PJM作為區域性的輸電組織，負責區域內傳輸線的地區電網的協調控制，管理競爭性電力批發市場，并規劃電網的擴容以保障系統可靠性并減輕阻塞。其不擁有輸電資產，對輸電線路和相關資產進行職能性管理；負責協調控制區域的電力傳輸和保證電力系統運行的可靠性，經營電力交易所；安排和調度控制電網內發電，提出區域輸電計劃，公平為市場參與者提供輸電服務和競爭性電力市場；并擔負清算職能。

PJM電力市場中的市場成員包括發電所有者、輸電所有者、配電網、終端用戶、其他類型供應商5大類。允許從事單一業務類型或垂直一體化的公用事業公司參與市場，但對于擁有輸電網的公用事業公司要實現發電、電力銷售、輸電服務等職能的分離，即在市場中對于發電、電力銷售、輸電服務進行獨立運行、核算。

從市場的設計及運行來看，PJM電力市場是一個發、輸、配、售電完全分開模式，但允許不同類型市場主體的廣泛參與。PJM是一個競爭性電力批發市場，從交易品種來說，PJM市場主要包括能量市場、容量市場、輔助服務市場、金融輸電權市場；從交易時長劃分，又可以分為實時市場、日前市場和長期市場。

PJM市場架構特點

經過幾十年的發展，PJM從一個的緊密型的電力聯營體逐步演變為一個成功的ISO。通過構建充滿競爭的電力批發市場，提升市場活力和競爭性，在為用戶提供穩定可靠電能的同時，激勵發電商和輸電商進行持續投資。從PJM市場運行及改革歷程可以看出，其具有以下特點：

PJM市場機制的設計并非一步到位，而是在漫長的市場運行中不斷總結經驗、發現問題，在保證電網安全可靠運行的基礎上，逐步完善市場規則；

PJM完全遵循FERC關于ISO、RTO的基本原則，其不擁有任何輸電線路、變電站、發電機組或者其他電力設施，同市場各成員之間無經濟紐帶關系，是一個獨立的實體，保證了系統運營的公正性和獨立性；

PJM市場主體分散，截止2017年底，PJM市場的參與者已超過1000家。其市場規則鼓勵市場參與者按市場規律參與交易，同時鼓勵金融交易者參與市場，并通過公平開放的市場準入與退出機制，賦予了市場成員充分、自由的選擇權利；

在PJM的市場運行中，調度運行和市場交易融為一體，在保障電網安全穩定運行的基礎上有序開展電力交易。市場規則和市場交易通過調度行為體現，調度運行的結果直接影響市場參與方對市場的信心和認可；

良好的市場監管體系與干預機制。

政策法律與市場化之間的關系

結合美國建立市場化進程，從全壽命周期的角度來來看其市場化進程可以分為三個階段：

起步期（1978-1992）:市場化競爭機制孕育階段，成立FERC，鼓勵建立非公用事業電力生產商的電力市場。

發展期（1992-2005）:在保持系統可靠安全運行的條件下，通過法案、法令引導電力市場發展。

成熟期（2005--）:通過法律體系規范市場運營，并結合市場需求逐步豐富、完善電力市場法律體系。

從法律角度來看，美國電力市場相關法案、法令的出臺都是為了應對特定的問題，能源政策法案多是聯邦層面為應對能源問題、保障能源安全出臺，FERC出臺的相關命令多是針對電力市場運行中遇到的問題出臺的專門性命令。相關法案、命令的出臺對電力市場的規則設計、運行機制產生了深遠的影響。例如：888號法令的出臺確立了ISO的職能定位、組織結構和管理體系，在其頒布之后PJM由電力聯營體轉變為ISO；第2000號法令的頒布之后，FERC確認了PJM的RTO地位等等，也帶來了PJM市場規則的變更。

從市場運營角度看，電力市場運行中遇到的問題也在不斷的推進著相關法律/法規的制定、修改完善。例如，為了適應需求響應的發展，發布了第745號令——有組織的能源批發市場對需求響應的補償(最終規則)；并隨著市場化程度加深，不斷對ISO/RTO運營及市場規則設計的綱領性文件——FERC第888號令進行完善，其修改完善進程如表2所示。

法律政策在美國電力市場發展中的作用及相關啟示

對中國電力市場法律體系的啟示

電力市場現有法律

由于電力供應具有天然壟斷的自然屬性，中國在很長一段時間里電力方面的法律體系都是處于空白的狀態。嚴格意義上來說，我國電力法制建設從上世紀八十年代開始起步，目前已形成以《電力法》為核心，行政法規和部門規章加上政策規范性文件的電力法律體系。

開始于2015年的新一輪電力體制改革目標定位于構建競爭性的電力市場，形成多買多賣的市場格局，完全有別于行政管理下垂直一體化電力體制。但85%以上法律出臺于2015年之前，已不能適應這一體制的變革需求，且現有法律體系中對于電力市場相關的具體規定多是集中在行政規章與規范性文件層級，法律效力等級較低。

電力市場建設可能引發的法律問題

電力市場尤其是現貨市場的建設將打破的傳統的電力銷售模式、市場結構，引入以售電公司為代表的新興市場主體，帶來市場主體之間關系的變化，也帶來法律層面的新問題。

電網公司不再是購電和售電唯一主體，市場成員增多，成員之間的關系趨于復雜。

市場改革趨勢與已有法律體系存在偏差，帶來法律層面的風險，如價格的形成、市場主體的管理、交易的結算等等。

需要建立相應的法律體系、市場規則確保價格由市場形成，保證市場的公平性。

需要相應的法律、工具對潛在干擾市場運作的因素進行有效監管，避免買家或賣家操縱市場。

電力市場法律體系完善建議

現行電力法律法規的滯后性，電改文件的局限性，為電力市場化改革的順利推進設置了一定的障礙，主要是現行法律體系與電改的不適應性、市場化運營立法的滯后、高位階法律的缺位、配套文件的局限性等等。

第一，不同位階的法律體系涵蓋電力市場的各個方面。完善的電力市場法律體系是保障電力市場開放、公平、合理和實現可靠電力服務和有效資源分配的基礎。結合美國電力市場化以及立法經驗，電力市場法律體系包含四方面內容：

批發電力市場和零售電力市場相結合；

長期金融電力市場與現貨的電力與輔助服務市場相結合；

開放的電力交易與安全的電網運行相結合；

保障電力服務與放松電價管制相結合。

第二，我國新電改的綱領性文件是“9號文”及其配套文件，法律效力低于現有電力法律體系的核心——《電力法》。而《電力法》建立在計劃經濟的基礎上，其立法理念、制度設計都是基于自然壟斷的背景下進行的，很多條款的內在理念都與新一輪電改的方向、趨勢存在偏差。在電力市場法律體系的完善進程中，應保持《電力法》在法律體系中的核心地位不變，以《電力法》為立法基礎完善電力市場法律體系。

因此，在修改中需要：對于《電力法》中符合國情、符合市場經濟要求、符合改革趨勢的部分及相應條款，予以保留與完善；對不適應電力市場化改革的部分及相應條款進行刪改、調整與完善，體現電力市場化改革的方向；待電力市場發展穩定后，再結合電力市場運營情況對其進行整體性修改。

第三，結合我國不同位階電力市場相關法律的定位，需要從“一般到具體”逐層細化電力市場相關規定性條款，從而對市場相關行為進行規范，為市場平穩發展奠定法律基礎。《電力法》作為我國電力法律體系的核心，可通過修改、完善明確電力市場的一般性、方向性、原則性的規定。國務院根據電力發展需要和《電力法》的授權，制定了《電網調度管理條例》（1993年）、《電力供應與使用條例》（1996年）、《電力監管條例》（2005年）等一系列條例，是電力法的細化與補充，為電力法律體系的構架提供了重要支撐。但是這些條例的出臺、最近一次修訂都是在新電改文件出臺之前，在市場化改革的進程中，需要對相關條款進行修改，以提升電力市場建設、運營的可操作性、規范性。

我國主要是通過發布部門規章及規范性文件對電力市場的相關規定進行細化，從而為市場化活動的開展提供法律依據。建議以新一輪電改“9號文”的發布為分界點：對于新電改之前發布的規范性文件，結合電力市場相關政策、發展現狀及趨勢等，對相關文件及規定進行適應性修改，或對部分規范性文件進行廢止、制定新的規范性文件；新電改之后發布的規范性文件在制定過程中已依據新電改的相關精神、原則，因此對于現階段電力市場建設具有較強的指導性，在進行電力市場設計、規則制定的過程中，需要充分考慮新發布規范性文件的相關規定；同時，在市場化改革進程中，需要結合市場建設及運營經驗對相關規范性文件進行適應性修改。

結語

電力市場化改革，尤其是現貨市場的建設，使得發、售電側的市場競爭加劇，需要建立與市場發展相適應的法律體系，引導、規范市場的平穩發展與有序運行。本文在借鑒美國電力市場立法的基礎上，結合中、美在立法體系、市場機制等方面的差異，針對中國電力市場改革趨勢及法律體系現狀，提出了中國電力市場法律體系修改、完善的建議。

原標題:法律政策在美國電力市場發展中的作用及相關啟示